自然資源部關于高水平保護高效率利用自然資源推動生態(tài)產品價值實現(xiàn)的意見
自然資發(fā)〔2024〕281號
各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局，上海市海洋局、浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展廳、福建省海洋與漁業(yè)局、山東省海洋局、廣西壯族自治區(qū)海洋局、海南省海洋廳，中國地質調查局及部其他直屬單位，各派出機構，部機關各司局：
自然資源是形成和實現(xiàn)生態(tài)產品價值的物質基礎。為深入貫徹《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于建立健全生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制的意見》，聚力推動高水平保護和高效率利用自然資源，助力實現(xiàn)生態(tài)產品價值，提出以下意見。
一、總體要求
堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，健全自然生態(tài)系統(tǒng)保護機制，完善自然資源資產配置方式，推動高水平保護自然資源，夯實生態(tài)產品供給基礎，高效率利用自然資源，讓生態(tài)優(yōu)勢源源不斷轉化為發(fā)展優(yōu)勢，滿足人民日益增長的美好生活需要。
堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。尊重自然、順應自然、保護自然，強化國土空間規(guī)劃的基礎作用，著力提升生態(tài)產品供給能力，增值自然資本。通過合理高效利用自然資源，將生態(tài)財富轉化為經(jīng)濟財富。
堅持政府引導、市場運作。堅持有效市場和有為政府相結合，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府在政策引導、需求創(chuàng)造和監(jiān)督管理等方面作用。
堅持因地制宜、探索創(chuàng)新。貫徹主體功能區(qū)戰(zhàn)略，立足自然資源稟賦條件，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，尊重基層首創(chuàng)精神，創(chuàng)新生態(tài)產品價值實現(xiàn)路徑。
堅持制度銜接、相互促進。統(tǒng)籌銜接主體功能區(qū)制度、國土空間用途管制制度和自然資源資產管理制度建設，增強政策的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，推動高水平保護和高質量發(fā)展相得益彰。
到2029年，自然資源保護水平和利用效率逐步提高，生態(tài)產品供給能力持續(xù)提升，生態(tài)產品價值實現(xiàn)路徑明顯拓展。到2035年，高水平保護和高效率利用自然資源的制度不斷完善，綠水青山轉化為金山銀山的成效顯著，為以美麗中國建設全面推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供有力支撐。
二、夯實生態(tài)產品價值實現(xiàn)的資源和空間基礎
(一)強化國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略引導
統(tǒng)籌落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、海洋強國戰(zhàn)略等國家重大戰(zhàn)略，強化國土空間規(guī)劃對國土空間開發(fā)保護和生態(tài)產品價值實現(xiàn)的基礎性、引領性作用。編制實施全國主體功能區(qū)優(yōu)化實施方案，引導各地區(qū)立足資源稟賦特點，發(fā)揮比較優(yōu)勢，塑造生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新空間、新資源、新生態(tài)、新動能，因地制宜培育新質生產力。強化農產品主產區(qū)保障糧食和重要農產品生產功能，樹立并踐行大食物觀，挖掘特色農業(yè)資源，保障國家糧食安全，促進鄉(xiāng)村全面振興。加強陸海統(tǒng)籌，完善重點生態(tài)功能區(qū)維護生態(tài)安全功能，提高優(yōu)質生態(tài)產品供給能力，培育壯大生態(tài)環(huán)境友好型產業(yè)。優(yōu)化空間結構，強化城市化地區(qū)人口和經(jīng)濟承載功能，推動城市群、都市圈綠色一體化發(fā)展和城市有機更新，讓城市融入大自然，建立高質量城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)，打造宜居、韌性、智慧城市，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。
(二)嚴格自然生態(tài)保護空間底線約束
健全以國土空間規(guī)劃為基礎、以國土空間用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，推動形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局。切實守牢耕地保護紅線，落實永久基本農田特殊保護要求，將各類耕地占用納入占補平衡管理。落實生態(tài)保護紅線管理制度，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)外，僅允許符合管控要求的有限人為活動和國家重大項目占用，守住自然生態(tài)安全邊界。嚴格管控城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，堅持嚴控總量、盤活存量、優(yōu)化結構、提升效率，著力提高建設用地節(jié)約集約利用水平，減少對耕地和自然生態(tài)空間的占用，推動城鎮(zhèn)空間內涵式集約化綠色發(fā)展。
(三)實施自然生態(tài)系統(tǒng)整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理
學習運用習近平生態(tài)文明思想“廈門實踐”經(jīng)驗，推進山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，厚植生態(tài)產品價值實現(xiàn)的綠色底色，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，加強生物多樣性保護。圍繞重要流域和自然地理單元，實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，做強做亮“中國山水工程”品牌，推進國家生態(tài)安全屏障體系建設。加大歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復治理，因地制宜實施生態(tài)修復，恢復區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能。加強生產礦山生態(tài)修復監(jiān)管，推進邊生產、邊治理，促進綠色礦山建設。陸海統(tǒng)籌推進近岸海域與入海河流協(xié)同治理，加強紅樹林、珊瑚礁、海草床等重要海洋生態(tài)系統(tǒng)保護修復。
三、提升生態(tài)產品價值實現(xiàn)的資源要素供給和配置效能
(四)推進自然資源確權登記和設權賦能
依托自然資源統(tǒng)一調查監(jiān)測、自然資源分等定級、資產清查成果，摸清生產生態(tài)產品的資源底數(shù)。有序開展自然資源確權登記，加強登記成果應用，明晰自然資源資產產權主體和邊界，明確生態(tài)產品權責歸屬。健全不同門類自然資源資產的權利體系，按照自然資源資產所有權與使用權相分離的原則，推動自然資源資產有償使用。完善國有農用地、未利用地權利體系，構建無居民海島權利體系，探索土地、海域、水域使用權等分層設權，推動各類自然資源資產使用權等權利組合設置，促進自然資源資產增值增效。探索開展自然資本核算。
(五)促進自然資源資產整體配置和高效利用
根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，探索編制自然資源資產配置方案，按照公益性、經(jīng)營性等特征，分類劃定儲備片區(qū)、配置單元，統(tǒng)籌謀劃自然資源資產儲備、配置、價值實現(xiàn)、收益管理等內容。加強與國土空間規(guī)劃的反饋和協(xié)同，根據(jù)配置方案編制實施計劃，結合落實詳細規(guī)劃有關規(guī)劃用途、開發(fā)強度等要求，明確自然資源資產配置的時序、方式、規(guī)模、用途等，引導自然資源資產布局合理、結構優(yōu)化。探索通過收儲、租賃、置換和入股等方式，形成主體明確、邊界清晰的自然資源資產組合標的，推動多要素自然資源資產組合供應，促進資產配置效率最優(yōu)化和效益最大化。制定自然資源資產整體評估技術標準，構建統(tǒng)一的自然資源分等定級估價體系和市場交易規(guī)則。探索通過有償使用合同、監(jiān)管協(xié)議等方式，落實各類自然資源資產的使用條件、產業(yè)準入標準和生態(tài)保護修復要求等，并統(tǒng)一納入自然資源資產交易平臺管理。
四、創(chuàng)新生態(tài)產品價值實現(xiàn)新機制
(六)建立資源權益指標市場化交易機制
充分發(fā)揮市場決定性作用，開展資源權益指標市場化交易，讓保護綠水青山獲得合理回報。探索建立大陸自然岸線占修平衡制度，新增建設項目占用自然岸線的，由項目建設單位承擔修復與占用相當?shù)纳鷳B(tài)恢復岸線責任，涉及生態(tài)保護紅線的嚴格執(zhí)行有關規(guī)定。在嚴守生態(tài)安全底線前提下，各類實施主體依法依規(guī)將非耕地墾造、恢復為耕地形成的補充耕地指標，可以按規(guī)定流轉使用。試點探索生態(tài)保護紅線內的零星建設用地優(yōu)先轉為林地、草地、濕地，騰退的建設用地可按一定比例折算為新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，調整到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，不占用現(xiàn)有開發(fā)邊界規(guī)模和擴展倍數(shù)。實施生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力鞏固提升行動，支持生態(tài)系統(tǒng)碳匯項目通過全國溫室氣體自愿減排交易市場、碳普惠機制等獲得收益。
(七)健全生態(tài)補償賠償機制
立足主體功能定位，推進各地探索生態(tài)空間綜合補償模式，系統(tǒng)謀劃同一生態(tài)空間中并存的各類自然生態(tài)要素，穩(wěn)步推進各類生態(tài)補償資金統(tǒng)籌使用。推動完善重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付政策，加大對生態(tài)保護紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度，推動將生態(tài)保護紅線面積、比例、保護情況作為資金分配和獎懲的重要因素。鼓勵生態(tài)產品供給地和受益地按照自愿協(xié)商原則，通過資金補償、產業(yè)轉移、共建園區(qū)等多元化方式，開展橫向生態(tài)保護補償。推進自然資源資產損害賠償制度建設，逐步建立自然資源資產損害的發(fā)現(xiàn)、核實、索賠和報告機制，維護自然資源資產所有者權益。
(八)構建生態(tài)產品產業(yè)化經(jīng)營開發(fā)機制
科學開發(fā)利用自然資源，推動產業(yè)化經(jīng)營，培育綠色新動能。依托潔凈水源、清潔空氣、適宜氣候等自然本底條件和優(yōu)美自然風光，從事生態(tài)旅游、康養(yǎng)、體育等產業(yè)開發(fā)。發(fā)掘海洋生態(tài)產品價值，發(fā)展海水淡化與綜合利用、海洋可再生能源、海洋生態(tài)牧場等綠色產業(yè)。利用地質遺跡、地熱、礦泉水等特色資源，建設地質文化村和相關產業(yè)。加快礦山生態(tài)修復、礦產資源綜合利用、二氧化碳地質封存等綠色技術創(chuàng)新和產業(yè)化應用，推動產業(yè)綠色轉型。鼓勵自然資源富集、生態(tài)產品生產能力較強的地區(qū)，探索建立全要素、全產業(yè)覆蓋的生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化運行機制，促進產業(yè)與生態(tài)融合發(fā)展。
五、組織保障
各級自然資源主管部門要加強組織實施，強化部門協(xié)同，形成工作合力。積極宣傳生態(tài)產品價值實現(xiàn)的進展和成果，總結推廣各地典型做法和經(jīng)驗，持續(xù)發(fā)布生態(tài)產品價值實現(xiàn)典型案例，合理體現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，營造全社會共同推進“兩山”轉化、建設美麗中國的良好氛圍，為構建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化貢獻力量。
自然資源部
2024年12月4日
