自然資源部辦公廳關(guān)于嚴(yán)守土石料利用政策底線進一步完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵措施的通知
自然資辦發(fā)〔2024〕39號
各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團自然資源局:
為推動落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號）、《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號）、《自然資源部辦公廳關(guān)于加強國土空間生態(tài)修復(fù)項目規(guī)范實施和監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕10號），充分發(fā)揮激勵政策的正向引導(dǎo)作用，進一步嚴(yán)格規(guī)范管理，著力解決歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項目實施過程中過度采挖、違規(guī)銷售土石料等問題，確保礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)范有序開展，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下。
一、嚴(yán)格礦山生態(tài)修復(fù)項目管理邊界
（一）準(zhǔn)確界定礦山生態(tài)修復(fù)項目性質(zhì)。礦山生態(tài)修復(fù)項目要以治理受損地質(zhì)環(huán)境、復(fù)墾利用損毀土地、恢復(fù)重建生態(tài)系統(tǒng)，改善礦區(qū)及周邊人居環(huán)境，提升生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)及服務(wù)能力為核心目標(biāo)。不得將工程建設(shè)項目、礦產(chǎn)資源開發(fā)項目、煤田（層）滅火排險項目等“包裝”成礦山生態(tài)修復(fù)項目立項實施。
（二）厘清生態(tài)修復(fù)與開發(fā)建設(shè)管理邊界。采礦損毀土地復(fù)墾修復(fù)堅持宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建，對擬保留用于開發(fā)建設(shè)的存量采礦用地（包括義務(wù)人滅失且國土變更調(diào)查地類認(rèn)定為“采礦用地”的歷史遺留廢棄采礦用地，以及存在義務(wù)人且已辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的采礦用地,下同），不再設(shè)立生態(tài)修復(fù)項目，按照建設(shè)項目立項并依法履行相關(guān)審批程序。對于經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的建設(shè)項目動用砂石料以及非砂石類生產(chǎn)礦山在其礦區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生砂石料等情形中涉及對外銷售的，按照工程建設(shè)項目動用砂石料等相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
二、明確合理利用土石料的要求
（三）堅持科學(xué)合理原則。要按照“必要合理”“影響最小化”要求，在保障地質(zhì)環(huán)境穩(wěn)定、有利于生態(tài)修復(fù)工程施工和后期自然恢復(fù)前提下，嚴(yán)格控制新采挖范圍和新產(chǎn)生土石料（指只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土）數(shù)量，防止過度治理對地形地貌、植被水體等造成新的破壞。項目實施范圍內(nèi)現(xiàn)存廢棄采坑底部區(qū)域原則上不得進行新的采挖，修復(fù)后采坑底部標(biāo)高不得低于修復(fù)前最低標(biāo)高。對于確有必要進行削坡減荷、危巖清理的，應(yīng)由具備相應(yīng)地質(zhì)災(zāi)害防治資質(zhì)單位進行嚴(yán)格評估論證和工程設(shè)計后實施。
（四）優(yōu)化方案編報審查要求。礦山生態(tài)修復(fù)項目不單獨編制土石料利用方案，有關(guān)土石料利用情況納入礦山生態(tài)修復(fù)方案進行專章說明?？h級自然資源主管部門應(yīng)組織編制礦山生態(tài)修復(fù)方案，細(xì)化工程設(shè)計，合理確定原地遺留土石料量和新產(chǎn)生土石料量、用于本修復(fù)工程數(shù)量以及對外銷售數(shù)量。涉及土石料對外銷售的礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計，須經(jīng)縣級人民政府同意，報上一級自然資源主管部門審查同意后實施。各地可根據(jù)項目投資額度、土石料對外銷售數(shù)量等情況，對礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計進行提級審查。經(jīng)審查同意的礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計原則上不得調(diào)整，因?qū)嵤┉h(huán)境和條件發(fā)生重大變化確需調(diào)整的，按原程序報批。調(diào)整內(nèi)容涉及的工程應(yīng)當(dāng)立即停工，待批準(zhǔn)后再行實施，不得邊報批、邊施工。
（五）嚴(yán)格土石料處置程序。按照礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計新產(chǎn)生的土石料及原地遺留土石料，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于本修復(fù)工程，確有剩余的可進行對外銷售。凡涉及剩余土石料對外銷售的，均應(yīng)由縣級以上地方人民政府組織納入公共資源交易平臺體系進行，不得由項目承擔(dān)單位、施工單位或個人直接銷售或以贈與、互換等方式擅自處置，銷售所得收益均應(yīng)納入本級人民政府財政賬戶，實行“收支兩條線”管理，并保障土石料收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)。
三、發(fā)揮激勵措施綜合效用
（六）加強礦區(qū)資源綜合利用。推動廢石、煤矸石、尾礦等采選活動產(chǎn)生的一般礦業(yè)固體廢棄物在生態(tài)修復(fù)工程中的生態(tài)化利用，在嚴(yán)格污染風(fēng)險管控、符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求、確保環(huán)境安全前提下，鼓勵用于土壤改良、采坑及塌陷區(qū)回填等。鼓勵礦區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)表土和鄉(xiāng)土植物等就地利用。對現(xiàn)狀為廢棄礦山、經(jīng)科學(xué)論證后具備重新設(shè)置采礦權(quán)條件的，應(yīng)依法依規(guī)辦理采礦權(quán)出讓、登記審批。
（七）促進礦區(qū)土地資源盤活利用。各地在編制縣、鄉(xiāng)級國土空間總體規(guī)劃及其詳細(xì)規(guī)劃時，要充分考慮本行政區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局用地需求、礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀、自然地理條件等因素，因地制宜確定礦區(qū)土地復(fù)墾利用方向。在確保城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)不突破，且符合國土空間總體規(guī)劃布局優(yōu)化方向的前提下，對擬保留用于開發(fā)建設(shè)的存量采礦用地，可按程序納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并優(yōu)先納入土地儲備庫。礦山生態(tài)修復(fù)項目實施范圍內(nèi)涉及零散耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地等需要空間置換和布局優(yōu)化的，可納入礦山生態(tài)修復(fù)方案一并依法審批;涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定辦理。在確保調(diào)整后本行政區(qū)域內(nèi)各地類面積基本穩(wěn)定的前提下，允許礦山生態(tài)修復(fù)項目實施范圍內(nèi)復(fù)墾修復(fù)新增耕地、園地、林地、草地等農(nóng)用地按規(guī)定認(rèn)定地類后，用于占補平衡。
（八）暢通指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道。各地要全面落實采礦項目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補平衡等政策，結(jié)合實際完善工作制度、細(xì)化管理要求，推動新增和騰退指標(biāo)合理使用。鼓勵地方積極探索拓展存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)新增農(nóng)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道，將存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)為林地、濕地，按照《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》,經(jīng)年度國土變更調(diào)查變更為林地、濕地后，可按有關(guān)規(guī)定認(rèn)定用于林地、濕地占補平衡，根據(jù)修復(fù)面積給予用林定額和濕地指標(biāo)獎勵。
四、建立健全防控機制
（九）強化協(xié)同監(jiān)管。地方各級自然資源主管部門要加強業(yè)務(wù)監(jiān)管與督察執(zhí)法協(xié)同配合，建立完善礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)督檢查信息共享機制，對違法違規(guī)行為早發(fā)現(xiàn)、早制止，增強工作合力，提升監(jiān)管效能。要探索建立誠信檔案和信用評價制度，將從事礦山生態(tài)修復(fù)活動的單位和個人違法違規(guī)信息納入相關(guān)信用信息公示系統(tǒng)并實施信用懲戒。要進一步暢通公眾監(jiān)督和舉報渠道，有效發(fā)揮社會監(jiān)督作用。
（十）壓實屬地責(zé)任。縣級自然資源主管部門要認(rèn)真落實項目組織實施主體責(zé)任，通過公開競爭方式確定項目承擔(dān)單位和施工單位，建立健全項目合同管理制度，在相關(guān)合同中明確土石料利用要求、各方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等。要強化項目實施全生命周期監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)理、審計、驗收等制度。市級自然資源主管部門要督促縣級自然資源主管部門履行主體責(zé)任，加強方案實施、土石料對外銷售等監(jiān)督管理。省級自然資源主管部門要結(jié)合實際細(xì)化相關(guān)要求，加強對市、縣工作的監(jiān)督指導(dǎo)。
五、嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為
（十一）明確違法違規(guī)認(rèn)定情形。由縣級（含）以上地方人民政府組織實施、責(zé)任人滅失的歷史遺留露天開采類礦山生態(tài)修復(fù)項目，有下列情形之一的，認(rèn)定為違法采礦行為：①未按規(guī)定履行項目立項程序，采挖土石料或其他礦產(chǎn)資源；②經(jīng)批準(zhǔn)的項目實施過程中，超出批準(zhǔn)范圍（含平面和高程）采挖土石料；③經(jīng)批準(zhǔn)的項目實施過程中，剩余土石料銷售收入由施工方或項目方占有；④經(jīng)批準(zhǔn)的項目實施過程中，施工方或項目方將剩余土石料以贈與、互換等方式擅自處置。有下列情形之一的，認(rèn)定為違規(guī)處置土石料行為：①經(jīng)批準(zhǔn)的項目，雖按照方案及其工程設(shè)計施工，并將剩余土石料納入公共資源交易平臺體系處置、銷售收入全額納入本級人民政府財政賬戶，但土石料銷售數(shù)量超出方案及其工程設(shè)計規(guī)定數(shù)量；②經(jīng)批準(zhǔn)的項目，剩余土石料銷售收入雖全額納入本級人民政府財政賬戶，但未納入公共資源交易平臺體系處置；③經(jīng)批準(zhǔn)的項目，剩余土石料雖納入公共資源交易平臺體系處置，但銷售收入未全額納入本級政府財政賬戶、未實施“收支兩條線”。
（十二）嚴(yán)肅查處整改違法違規(guī)行為。各級自然資源主管部門對涉嫌違法采礦、違規(guī)處置土石料等行為，要組織調(diào)查核實，查證屬實的要及時制止，對違法采礦問題嚴(yán)肅查處，對違規(guī)處置土石料問題糾正整改。涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任;涉嫌職務(wù)違紀(jì)違法的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)處理。對以生態(tài)修復(fù)等各類名義違法采礦、嚴(yán)重破壞生態(tài)問題，將作為督察內(nèi)容納入國家自然資源督察。部將針對違法違規(guī)問題突出地區(qū)，綜合運用公開通報、集中約談、掛牌督辦等手段，督促問題整改到位。
各地要結(jié)合實際研究出臺實施細(xì)則或辦法，加強跟蹤評估并及時完善，確保有關(guān)要求和政策措施落地見效。工作中遇有重大問題及時報部。
自然資源部辦公廳
2024年7月31日
